“宅基地使用权可继承”系列评论①丨7部委明确答复，有利司法实践统一标准

编前语进城落户了，农村老家的宅基地怎么办？近日，自然资源部官网发布《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》，关于农村宅基地使用权登记问题，明确指出农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。一个答复，其中透露出的信息量不少，也迅速成为几乎全民关注之焦点。如何正确理解该答复的内涵？谁将成为红利的受益人？后续还应如何探索完善？红星评论邀请三位专家学者，从土地政策、城镇化、民法典等不同视角深度评述“宅基地使用权继承”。

以往的司法实践中，普遍观点认为，城镇户籍子女通过继承只能取得农村房屋所有权，而房屋下面的宅基地使用权，由于具有身份属性，城镇户籍子女不能继承取得，但因地上房屋的继承可以继续占有使用宅基地。这种观点是值得商榷的。

□刁其怀四川省社会科学院房地产研究中心副主任

最近，自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等7部委共同研究，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，答复明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。

该答复出台后，引起社会的广泛关注。

突破在哪：“继承引起宅基地使用权的物权变动”

按照《民法典》及《土地管理法》的相关规定，农村宅基地使用权是经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。

农村宅基地使用权具有如下特征：一是宅基地使用权的主体特定性，宅基地使用权的取得具有身份限制，只能是符合申请条件的本集体经济组织内成员；二是宅基地使用权的无期限性，即便宅基地上的农房倒塌灭失，房屋所有权人仍可在符合规定的条件下原址重建从而继续使用宅基地；三是宅基地使用权的无偿性，在农村，只要是符合规定条件的申请主体，在制度层面都可免费获得一块宅基地的使用权；四是宅基地使用权权能限制性，按照现行规定，宅基地使用权只能在本集体经济内部流转，且受让方也须符合宅基地使用权分配条件，城里人不得在农村购买宅基地，宅基地使用权不得抵押等。

但是，当农民的房屋发生继承从而引起宅基地使用权的物权变动时，宅基地使用权就突破了上述的某些特征。

答复明确：“宅基地使用权不能被单独继承”

《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，这就是通常所说的一户一宅。但对于一户一宅不能机械理解，比如，一户拥有两处宅基地，但两处宅基地面积之和没有超过其应享有的合法宅基地面积标准，那么，即便是一户两宅，这两处宅基地都应纳入确权登记。

按照《土地管理法》的规定，宅基地以“户”为单位，实行一户一宅，户内某个人去世的，由于该户还存在，不用办理继承。自然资源部办公厅《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》规定：“宅基地是以‘户’分配和使用的，只要‘户’中还有其他成员，批准使用人的死亡就不影响该‘户’的宅基地使用权，可由现在的户主申请登记。如果‘户’中已没有其他成员，按照《继承法》规定，宅基地上房屋可由继承人继承，因继承房屋占用宅基地的，可按规定申请登记，并在不动产登记簿及证书附记栏中注记。”

↑2020年5月29日，江西省吉安市万安县窑头镇八斗村。来源：ICphoto

在我国农村，承包地也是这样处理的，在承包经营户内某一成员死亡时，其他家庭成员组成的承包经营户仍然存在，因此，家庭承包的，家庭成员之一死亡的，不发生土地承包经营权继承问题，承包地由家庭其他成员继续承包经营。如果宅基地上的农房倒塌灭失，只有宅基地并闲置的，此时，不发生宅基地使用权继承问题，应由集体经济组织收回宅基地。

这次的答复也明确，农村宅基地不能被单独继承。

观点矫正：“有利于司法实践中统一标准”

按照法律规定，宅基地使用权具有身份属性限制，原则上只有本集体经济组织成员才能取得，而城镇户籍人口不属于本集体经济组织成员，城镇户籍人口不能通过买卖、申请取得宅基地使用权。但是，公民的房屋属于个人的合法财产，按照我国法律是可以继承的。

继承作为不动产物权变动的方式，在继承事实发生时，不动产物权变动即发生效力，登记客观上只是对已经生效物权变动事实的确认，而非物权变动发生的依据。即将施行的《民法典》规定：“因继承取得物权的，自继承开始时发生效力”“继承从被继承人死亡时开始。”可见，在被继承人死亡时，作为城镇户籍子女的继承人即已取得了农村房屋所有权和宅基地使用权，不需要登记的完成，后面的不动产登记仅仅是对城镇户籍子女已取得农村房屋所有权和宅基地使用权事实的确认，而非城镇户籍子女取得农村房屋所有权和宅基地使用权的依据和要件。

在以往的司法实践中，普遍观点认为，城镇户籍子女通过继承只能取得农村房屋所有权，而房屋下面的宅基地使用权，由于具有身份属性，城镇户籍子女不能继承取得，但因地上房屋的继承可以继续占有使用宅基地。

这个观点是值得商榷的。首先，它不符合我国不动产物权变动的规则，因继承取得物权的，自继承开始时发生效力，而宅基地使用权作为一种用益物权，在被继承人死亡时，其物权变动已经发生，城镇户籍子女已经取得；其次，它违背了房地一体原则，农村房屋所有权与宅基地使用权紧密相连，一体转让，不可分离，城镇户籍的子女继承取得农村房屋所有权，当然也取得了房屋下面的宅基地使用权；再次，它违反了我国财产法物权与债权二元划分体系，城镇户籍子女通过继承取得房屋所有权，对于房屋下面的宅基地使用，城镇户籍子女对其占有使用权是一种什么性质的权利呢？作为一种财产权，要么属于物权，要么属于债权，显然它不属于债权，因此，只能将城镇户籍子女对宅基地的占有使用定位于用益物权。这次，最高人民法院也参与了此次答复，有利于司法实践中统一标准，消除分歧。

在不动产登记实践中，也是认可城镇户籍子女可以通过继承农村房屋所有权而取得宅基地使用权，并办理相应登记的。《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等都明确规定了“城镇居民可以继承农村房屋所有权”；《不动产登记操作规范（试行）》也明确规定：“已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的，在不动产权属证书附记栏记载该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”

城镇户籍子女可以继承农村房屋所有权和宅基地使用权，不动产登记机构应当为其办理不动产权证书，城镇户籍子女通过继承取得农村房屋所有权和宅基地使用权后，不得对该房屋翻建、改建、扩建等，但可以进行必要的保养维护以保持其基本的居住功能。如果房屋垮塌灭失失去居住功能后，宅基地使用权应由本集体经济组织收回。

按照《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定，宅基地原址翻建、改扩建和异址新建，需要启动宅基地审批程。城镇户籍子女由于不具有本集体经济组织成员身份，是不能获得审批的，而对于本集体经济组织成员，其宅基地上的农房倒塌灭失的，房屋所有权人可以通过审批原址重建继续使用宅基地。

编辑汪垠涛

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